過去半年，為防治部分地方政府招商“內(nèi)卷化”，遏制拼優(yōu)惠、拼“政策洼地”式的政府招商模式，一系列文件、法規(guī)密集推出。
“去年8月拼優(yōu)惠招商被禁以后，招商行業(yè)可以說是一夜變天。”
一招商公司招商員李栩告訴時(shí)代周報(bào)記者，自2024年8月《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》實(shí)施以來(lái)，從法律層面禁止各地政府以減免稅費(fèi)、地價(jià)、補(bǔ)貼等優(yōu)惠形式招商引資，其負(fù)責(zé)的多個(gè)縣城招商項(xiàng)目都不了了之。
“以前很多縣城之前就靠這個(gè)優(yōu)勢(shì)招商，現(xiàn)在相當(dāng)于唯一的優(yōu)勢(shì)沒有了，不出意外，其后幾個(gè)月我撮合項(xiàng)目也基本停止了。”李栩說。
這種感受并非個(gè)例。
同樣從事招商的陳冽舟，其公司業(yè)務(wù)范圍涉及全國(guó)200多個(gè)地方政府，他向時(shí)代周報(bào)記者表示，“去年8月之后，有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、財(cái)政能力和地理位置比較好的大城市，招商情況不受影響、甚至有的還有提高的跡象，不過另一邊，小城市和縣城的招商效果就明顯下降，但不排除仍有部分地區(qū)仍舊會(huì)提供政策優(yōu)惠，讓早期跟進(jìn)的項(xiàng)目落地”。
不過從趨勢(shì)看，這種“擦邊”做法的存活空間會(huì)越來(lái)越小。
從去年先后發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范招商引資行為促進(jìn)招商引資高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》，再到今年1月《全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)指引（試行）》發(fā)布，規(guī)定各地區(qū)不得突破國(guó)家規(guī)定的紅線底線違規(guī)實(shí)施財(cái)政、稅費(fèi)、價(jià)格、土地、資源環(huán)境等方面的招商引資優(yōu)惠政策，進(jìn)一步壓實(shí)對(duì)拼優(yōu)惠招商的限制和禁止。
在此背景下，供應(yīng)鏈招商、基金招商和比拼營(yíng)商環(huán)境招商，被視為接下來(lái)各地政府招商引資的主要模式。
業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，招商模式的轉(zhuǎn)換，利好經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)；而產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、交通地理和財(cái)政實(shí)力相對(duì)落后的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，小城、縣城，以及中西部等地區(qū)，在招商引資過程中能比拼的因素更加有限。
那么，優(yōu)惠式招商模式取消后，長(zhǎng)期來(lái)看如何影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)？
招商變局
過去半年，限制、禁止“內(nèi)卷式”招商的文件、會(huì)議密集推出。
2024年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于規(guī)范招商引資行為促進(jìn)招商引資高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》提出，地方政府在招商引資工作中應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，從比拼優(yōu)惠政策搞“政策洼地”，轉(zhuǎn)變?yōu)楸绕礌I(yíng)商環(huán)境。
當(dāng)年8月，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》正式實(shí)施，從法律層面禁止政府通過稅收優(yōu)惠、財(cái)政等優(yōu)惠。
《中國(guó)新聞周刊》甚至稱這是“史上最嚴(yán)”的招商規(guī)范。
《條例》第十條 圖源：《條例》原文截圖
相關(guān)要求還在不斷壓實(shí)。2024年末的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，再度提出綜合整治“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范地方政府和企業(yè)行為，并將其作為2025年9項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一；今年1月7日，《全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)指引（試行）》也提出，各地區(qū)不得突破國(guó)家規(guī)定的紅線底線違規(guī)實(shí)施財(cái)政、稅費(fèi)、價(jià)格、土地、資源環(huán)境等方面的招商引資優(yōu)惠政策。
禁令之下，全國(guó)招商格局生變。
“8月《條例》出來(lái)的時(shí)候，我負(fù)責(zé)的幾個(gè)項(xiàng)目都在縣域，產(chǎn)業(yè)鏈薄弱、交通不發(fā)達(dá)、高端人才稀缺，之前為了和長(zhǎng)三角、珠三角競(jìng)爭(zhēng)，在項(xiàng)目?jī)?yōu)惠上使勁發(fā)力，可以說是能給的都給了，所以對(duì)急于擴(kuò)產(chǎn)的硬科技項(xiàng)目還是有吸引力的，畢竟縣里補(bǔ)的每一份紅利都會(huì)變成企業(yè)的利潤(rùn)”。
李栩說，很多小城、縣城之前就靠這個(gè)優(yōu)勢(shì)招商，條例出來(lái)以后，他們的優(yōu)勢(shì)消失了。
不過也有例外。在西部某城市政府招商部門任職的蔣星星告訴時(shí)代周報(bào)記者，雖然交通不便是一直當(dāng)?shù)卣猩痰挠矀贿^好在電價(jià)便宜，而且近期開始轉(zhuǎn)變招商方向、加大推進(jìn)外貿(mào)業(yè)務(wù)，“2024年招商成績(jī)反倒預(yù)期比較好，大家也是按部就班的工作狀態(tài)，沒有對(duì)業(yè)績(jī)特別緊張”。
業(yè)內(nèi)：中西部招商挑戰(zhàn)更大
內(nèi)卷式招商，被如此大力度限制和禁止，一方面在于，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)持續(xù)推進(jìn)的背景下，加速推動(dòng)資源要素在全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)，被放到更加重要的位置。其中就包括，遏制地方政府干預(yù)資源要素的自由流動(dòng)，而招商引資作為大部分政府的“頭等大事”，自然受重視。
另一方面在于，內(nèi)卷式招商造成的部分地方政府投入難以看到回報(bào)，最終導(dǎo)致債務(wù)高企，以及一些產(chǎn)業(yè)在全國(guó)范圍內(nèi)的產(chǎn)能過剩現(xiàn)象，已經(jīng)越來(lái)越突出。
“過去很多地方在招商引資過程中，通過各種優(yōu)惠政策來(lái)爭(zhēng)奪產(chǎn)業(yè)，表面上好像為地方帶來(lái)了產(chǎn)業(yè)入駐，但隨著時(shí)間推移，這種招商模式對(duì)地方乃至全國(guó)都帶造成很多負(fù)面的影響。”
上海交通大學(xué)中國(guó)發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)陸銘告訴時(shí)代周報(bào)記者，從地方政府角度來(lái)講，各地都去爭(zhēng)搶全國(guó)范圍內(nèi)的熱門產(chǎn)業(yè)，當(dāng)期可能會(huì)出現(xiàn)投資增加，然后就業(yè)增加、稅收增加，但隨著時(shí)間的推移，就會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩、重復(fù)建設(shè)，最后導(dǎo)致投資的回報(bào)急劇下降。也有企業(yè)依靠政府的稅收返還、出口退稅等來(lái)維持生存，其實(shí)對(duì)于地方的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)難以顯現(xiàn)。
與此同時(shí)，早前有大量地方政府負(fù)債建設(shè)產(chǎn)業(yè)園招商引資，當(dāng)招來(lái)的企業(yè)難以產(chǎn)生效益，也相當(dāng)于地方政府前期的負(fù)債投入沒有回報(bào)，加大地方政府債務(wù)壓力，還同時(shí)造成了資源的閑置和浪費(fèi)。
陸銘還指出，從整個(gè)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度來(lái)看，多地政府一哄而上爭(zhēng)搶熱門產(chǎn)業(yè)，雖然在早期會(huì)出現(xiàn)一些產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的快速增長(zhǎng)，但最后會(huì)導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家相關(guān)行業(yè)產(chǎn)能過剩，走向相互壓價(jià)，這時(shí)企業(yè)層面因?yàn)閴簝r(jià)損失利潤(rùn)、難以進(jìn)一步投入創(chuàng)新，生產(chǎn)要素的持續(xù)壓價(jià)，也會(huì)導(dǎo)致GDP的增長(zhǎng)并沒有帶來(lái)實(shí)際人民生活水平的同步提高，“比如說一些地方地價(jià)很低，環(huán)境也得不到很好的保護(hù)；又比如勞動(dòng)者加班越來(lái)越多、但收入并沒有提高，是因?yàn)樯唐穳簝r(jià)導(dǎo)致了對(duì)人力成本的壓低”。
“而在國(guó)際貿(mào)易方面，低價(jià)容易誘發(fā)進(jìn)口國(guó)加征關(guān)稅的方式來(lái)應(yīng)對(duì)，因此不論國(guó)內(nèi)國(guó)際來(lái)看，這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式都已經(jīng)難以為繼。”
圖源：圖蟲創(chuàng)意
以光伏行業(yè)為例。因?yàn)橥懂a(chǎn)快、技術(shù)門檻不高，且在短期內(nèi)可看到顯著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、帶來(lái)大量就業(yè)崗位，過去數(shù)年，光伏產(chǎn)業(yè)成為政府招商引資的“香餑餑”，部分地區(qū)不惜以大量補(bǔ)貼、優(yōu)惠吸引光伏企業(yè)，也讓一部分生命力不高、本該被淘汰的光伏企業(yè)有了繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的空間。
有業(yè)內(nèi)人士曾指出，“十四五”期間，全國(guó)超50%的政府將光伏產(chǎn)業(yè)寫進(jìn)發(fā)展報(bào)告。另?yè)?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有近80個(gè)城市是本省或本區(qū)域“光伏第一城”或“光伏之都”。
這種一哄而上也很快導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，光伏價(jià)格一再?zèng)_低，虧損成為行業(yè)主基調(diào)。
值得一提的是，這種現(xiàn)象，又在欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為盛行。其原因在于，中西部在交通地理、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)方面往往弱于沿海地區(qū)，所以需要更大力度比拼稅收、地價(jià)和獎(jiǎng)補(bǔ)等優(yōu)惠，為入駐企業(yè)拉低生產(chǎn)成本。
不過，優(yōu)惠補(bǔ)貼歸根結(jié)底比拼的是財(cái)政實(shí)力，欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政實(shí)力往往弱于發(fā)達(dá)地區(qū)，容易超出自身能力給出優(yōu)惠，導(dǎo)致地方政府無(wú)暇顧及民生建設(shè)；而一些靠大量?jī)?yōu)惠才能維持生存的企業(yè)，往往生命力和競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，對(duì)地方所能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)也有限，甚至可能轉(zhuǎn)化為高企的債務(wù)。
換言之，中西部大量城市拼優(yōu)惠招商，短期或許實(shí)現(xiàn)快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但長(zhǎng)期來(lái)看，若缺乏高效發(fā)展的條件，卻持續(xù)沿用這種發(fā)展模式，受傷的也是中西部地區(qū)。
產(chǎn)業(yè)布局向何？
根據(jù)上述多位一線招商員的說法，拼優(yōu)惠招商被限制、禁止之后，高附加值產(chǎn)業(yè)會(huì)更多流向東南沿海，中西部招商會(huì)明顯萎縮。
在此背景下，全國(guó)產(chǎn)業(yè)布局趨勢(shì)向何？
陳冽舟認(rèn)為，雖然整體的趨勢(shì)是高附加值產(chǎn)業(yè)會(huì)越來(lái)越向大城市、都市圈聚集，但中西部和小城市、縣域等也還有機(jī)會(huì)，即：以比較優(yōu)勢(shì)招商、以名片招商，“比如說到廣西桂林就想到山水，說到浙江義烏就想到小商品，說到廣東陽(yáng)江就想到刀具。刀具雖小，但全國(guó)、全球都來(lái)買你這里的刀，就是一個(gè)大產(chǎn)業(yè)了”。
陸銘也指出，和拼優(yōu)惠招商這種扭曲地方生產(chǎn)要素價(jià)格的做法不同，如果一個(gè)地方通過營(yíng)商環(huán)境的持續(xù)改善，通過法制，通過保護(hù)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，包括企業(yè)家的財(cái)產(chǎn)和人身安全這種方式，來(lái)吸引企業(yè)的入駐，通過一些自主創(chuàng)新來(lái)發(fā)揮地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，這些方式都是被鼓勵(lì)的范疇，應(yīng)該成為接下來(lái)政府招商比拼的重點(diǎn)之一。
長(zhǎng)期來(lái)看，陸銘認(rèn)為，伴隨著補(bǔ)貼式招商等地方政府對(duì)于資源配置的扭曲可以減少，生產(chǎn)要素會(huì)在全國(guó)范圍之內(nèi)更加充分的流動(dòng)，地方之間也會(huì)形成一種按照自己的比較優(yōu)勢(shì)來(lái)進(jìn)行合理分工、相互協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。
“從全國(guó)范圍來(lái)看，經(jīng)濟(jì)和人口會(huì)持續(xù)向著條件比較好的地區(qū)聚集，城市群以及以中心城市為核心的都市圈，將越來(lái)越成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)空間的載體。”
對(duì)于中西部大部分城市，陸銘指出，這些地區(qū)如果此前通過各種各樣的優(yōu)惠政策所維持的產(chǎn)業(yè)，那么隨著補(bǔ)貼的喊停，由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置資源，當(dāng)?shù)氐囊恍┊a(chǎn)業(yè)就可能需要重新選址，配置到生產(chǎn)效率更高的這樣的一些地方去。
不過陸銘強(qiáng)調(diào)，要摒棄短期局部單維的增長(zhǎng)視角，從長(zhǎng)期、全局、多維的增長(zhǎng)角度看待經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如果地方政府招商引資追求的是單一維度的GDP增長(zhǎng)，這種惡性競(jìng)爭(zhēng)會(huì)使政府忽略民生方面，就表現(xiàn)為數(shù)據(jù)增長(zhǎng)了、但是大家的生活水平?jīng)]有同步提高。
“而伴隨著生產(chǎn)要素越來(lái)越聚集到可以產(chǎn)生高效回報(bào)的地方，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)缺乏后勁的、地理位置比較偏遠(yuǎn)的地方，則應(yīng)該讓國(guó)家提供更多轉(zhuǎn)移支付，以保證當(dāng)?shù)毓卜?wù)和基礎(chǔ)設(shè)施水平。”
這也正是全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的目標(biāo)所在，通過推進(jìn)資源要素的跨地區(qū)自由流動(dòng)，讓人、錢、地和產(chǎn)業(yè)流向生產(chǎn)效率更高的地方，進(jìn)而強(qiáng)化規(guī)模經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)生更高經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)更多轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更好提高全國(guó)各地民眾生活水平。
（應(yīng)受訪者要求，文中李栩、蔣星星為化名）
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